论中国粮食总量平衡与区域布局调整

中国农科院资源区划所 屈宝香 张 华 任天志 周旭英

20世纪末期，中国农业和农村经济发展进入粮食等主要农产品“总量大体平衡，丰年有余”的时期，出现了部分农产品供大于求的局面。21世纪初期，中国加入WTO后国内的粮食生产面临国际粮食市场的竞争压力，因此各地在进行农业结构调整中都调减了粮食面积。同时，国家正式启动西部地区的生态建设工程，退耕还林（草）等造成了播种面积下降。据统计，自1999年开始试点以来，截止目前全国累计完成退耕还林任务590.3万hm2，其中退耕地造林294.4万hm2、宜林荒山荒地造林295.9万hm2。中国粮食总量平衡与区域布局调整成为当前国家宏观决策必需重新考虑的重要问题之一。在新的形势下，需要重新调整中国粮食总量平衡目标，发挥区域粮食生产比较优势，才能更好地确保中国粮食安全。

一、适时调整粮食总量平衡目标

长期以来，中国农业与粮食生产是在短缺环境中发展的，追求的是农产品与粮食总量的增加。农产品供求已由供给数量不足转变为农产品品种与品质同市场需求不对路，特别是粮食供给结构与需求结构间存在明显错位的问题。粮食消费结构已经发生较大变动，而粮食生产结构调整严重滞后与粮食消费需求的变化，导致无效供给过剩而有效供给不足，粮食增产目标与农民增收目标无法协调一致，增产不增收，甚至增产减收，严重挫伤了农民种粮的积极性。如“九五”（1996～2000年）期间中国在实现粮食总量大体平衡后，相继出现了早稻与普通小麦积压滞销；优质米与加工专用小麦不足；玉米作为饲料作物既有需求量增长的趋势，也存在玉米生产与消费区域格局的严重错位，以及专用玉米生产发展缓慢的问题。

中国粮食需求总量随着人口总量增加仍将呈增长之势，而粮食生产却受到耕地减少与水资源紧缺的双重制约，加之自然灾害影响，粮食总量依然是产需平衡偏紧。从中长期粮食保障能力看，特别是2005年后，在全球贸易自由化的冲击下，实现我国粮食总量平衡形势严峻。这是因为人口增长的同时，耕地不断减少，水资源危机与生态环境恶化难以遏制；而农民种粮积极性下降，投入不足，粮食生产持续稳定增长困难重重。从战略上讲，确保我国粮食总量基本平衡主要还应依靠自己的力量来解决，要坚持以下基本原则：有利于稳定增加粮食供给量，有利于增加农民收入，有利于资源的合理配置，有利于保护农业资源和环境，有利于长期保持主产区的粮食综合生产能力。粮食产业必须通过丰富粮食品种和提高粮食品质，增强在国内外粮食市场的竞争能力，满足市场粮食需求的优质化、多样化、方便化发展的趋势。

粮食需求总量随人口增长与社会经济发展的变化而变化，要适时调整粮食总量平衡的目标。同时，随着中国加入WTO及西部开发战略的实施，东、中、西部三大地区在新形势下所承担的粮食平衡作用将发生较大变化。依据人口增长趋势、粮食生产与消费需求发展变化，推算中国及其东、中、西部地区粮食产消变化情况，提出近期（2010年）总量平衡目标（见表1）。

二、东中西部地区粮食结构布局调整重点

中国地域辽阔，自然条件的千差万别，粮食结构调整必须遵循扬长避短、趋利避害，充分发挥各个地区的自然优势，突出地区粮食结构调整重点。我国中部地区国土面积不足全国的30％，但其耕地面积、水田面积与旱地面积均占全国的40％以上。多年来通过科技攻关，中部地区已形成了优质良种，以及地膜覆盖技术、中低产田改造技术等高产栽培技术，显著提高了粮食产出能力。中部地区粮食生产还有着规模经营上的优势，粮食商品率较高（见表2）。2002年农村居民家庭人均出售粮食数量较高的省区中有一半为中部粮食大省。近期中国粮食发展的重心应是抓中部，中部地区的粮食生产直接影响与决定着西部地区的生态建设与全国的粮食稳定与发展。

1. 近期东部地区粮食结构调整的重点。发展一部分优质口粮、加工专用粮，逐步将缺乏粮食比较优势的一部分土地退出粮食生产，将土地从没有比较优势的粮食生产转向更具比较优势的高价值农产品生产。但这种退出既受基本农田保护区的法律约束，又受土地用途管制的限制，届时全国粮食出现供给缺口，还可以通过这些土地的重新转产粮食来确保国家粮食安全。

2. 近期中部地区粮食结构调整的重点。优化粮食品种生产结构，加紧建设国家级商品粮基地，引导和鼓励农民增加市场适销的优质粮食生产，重点发展优质稻。压缩北方春小麦生产，适当调减南方冬小麦面积，大力发展加工专用小麦，以替代部分进口。提高玉米品质，重点发展优质饲用玉米生产，配合加工需要发展高淀粉、高含油等专用玉米品种的生产，适度扩大南方地区玉米面积。扩大高产、优质大豆品种面积。

3. 近期西部地区粮食结构调整重点。在保证区域内农村居民口粮基本自给的基础上，把不宜耕作的边际土地退出粮食生产；积极创造条件，逐步将25°以上坡地退耕还林（草）；加快25°以下坡耕地“坡改梯”改造工程。近期西部坡耕地退出耕作，压缩生态脆弱区的粮食生产能力。但从长远着眼，25°以下坡耕地也需要改建为梯田，加上兴建小型农田水利设施与提高旱作农业技术，西部粮食生产能力将进一步提高。

总之中国加入WTO后，东部地区已着手以自己的优势农产品进军国际农产品市场，同时换回较低价格的粮食；国内西部开发战略以及生态建设行动的开始实施，则要求西部地区逐步将陡坡耕地退耕还林还草。原本就是中国粮食主产区的中部地带，在未来的粮食生产中无疑要承担更多的粮食生产任务，以弥补东西部地区粮食种植面积调减后出现的缺口。而且中部地区农业生产条件也已经具备了一定的粮食增产基础，只要国家从政策、技术、投资等方面给予适当的支持，中部地区的粮食生产可以较大幅度提高，其近年已在全国粮食生产中显示出愈来愈重的地位与作用。

三、近期东中西地区粮食结构优化思路与粮食生产的临界线

中国的社会经济与农业生产水平客观上存在着东中西三个地带，各个地区在粮食结构优化与布局调整过程中都需要把握粮食生产的临界线。

1. 近期东中西地区粮食结构优化思路。综合分析我国东、中、西部地区粮食生产条件、影响粮食生产变化的主要因素及其影响粮食产需变化主要因素的变化趋势，东、中、西部三大地区在我国粮食总量平衡中的作用，将会随着中国加入WTO和西部大开发战略的实施而发生变化。因此，近期东、中、西部地区粮食结构调整总体思路是：东部发展一部分优质食用粮、加工专用粮；中部优化粮食品种结构、提高粮食品质，加紧建设国家级商品粮基地，压缩品质差的品种，引导和鼓励农民增加市场适销的优质粮食生产；西部保证区域内农村居民口粮基本自给，发展部分特色粮食生产，将不宜耕作的边际土地退出粮食生产。

入世后中国玉米面临国际市场的挑战与机遇，玉米生产必然向专用化发展，即逐步转向饲用、加工用、食用化发展。同时，东南沿海玉米消费区可进口部分玉米调剂供求，东北的玉米可就近出口日本、韩国、俄罗斯等国家，未来“南进北出”的粮食流通格局还有待各方面的公共财政努力。今后随着人民生活的提高，我国高质量加工专用小麦的需求量还会增加，近年农业部已加大了优质农产品优势区域规划与开发力度，华北地区的优质加工专用小麦发展迅速，加工专用小麦供给不足的矛盾逐步缓解。而且2002年11月河南5 000t优质食用小麦还出口印尼（中国粮油进出口总公司与河南省签订的小麦出口合同总量为91 600t），但近期小麦仍将有部分进口，进口量主要取决于品种调剂的需求。稻谷是我国略有优势的粮食作物品种，若能提高品质、发展名特优品种，中国大米在国际粮食市场中可以占据一席之地。

2. 粮食生产临界线。粮食生产的临界线是由一定的社会经济发展水平条件下的人口数量基础、人口增长趋势、粮食消费水平、粮食生产水平、耕地面积、播种面积、科技进步、饮食消费习惯及国内外粮食市场环境等因素影响决定的。粮食生产的临界线是指一个国家或一个地区粮食生产的适度规模，包括合理的地区布局结构、作物种植结构与品种结构。粮食生产不是总量越多越好，粮食生产总量不能低于警戒线，生产（供应）总量过低，造成供不应求、粮价过高，损害消费者利益和影响社会安定；生产（供应）总量过高，形成供过于求、积压卖难、粮价过低，损害农民的利益。过多粮食压库会占压资金，存粮过久会降低粮食品质，浪费资源和财力，损害的是每个公民的利益。

在此我们选取人口数量基础、人口增长趋势、粮食消费水平、科技贡献率、耕地面积、播种面积、粮食生产水平等作为粮食生产临界线确定的主要指标进行综合研究，而将饮食消费习惯、市场环境变化等作为相关指标做比较分析，在综合分析的基础上，进一步从宏观角度提出东、中、西部粮食生产的合理界线（见表3）。

依据表3综合分析与框算结果，近期（2010年）东、中、西部地区粮食播种面积和粮食生产临界线与余缺量情况：粮食生产临界线应控制在48 000万t，供求缺口在4 880万t左右，东、中、西部粮食生产临界线分别为15 190万t、23 030万t、9 789万t；供求余缺量分别为：东部缺6 530万t，中部余3 970万t，西部缺2 320万t。东部要通过提高单产来防止粮食生产下滑，同时积极发展优质品种粮食生产；中部要发挥增产潜力优势，提高粮食品质、总产量和商品率，形成全国主要粮食作物的商品生产、加工、销售基地；西部要立足区域资源基础，逐步提高主要农产品的自给水平，同时积极发展优质、特色品种粮食生产。政府应支持粮食主产区发展粮食产业，并以粮食为原料大力发展畜牧业、食品加工业，拉长粮食多层次增值链条，在确保国内粮食供求总量基本平衡的同时，实现农民增收。

中国作为世界上最大的粮食生产与消费国家，近些年国内粮食市场与国际市场表现出明显的同向变化特征，即国内粮食市场紧张，国际粮食贸易量减少，进口困难；国内粮价低迷，国际市场粮食供大于求，粮食出口困难。加入WTO后，国内粮食总量平衡，包括粮食结构平衡，不但要受到国际粮食市场的深刻影响，而且对国际粮食市场的依存也大为增加，粮食进口贸易也无疑将成为中国粮食总量与结构平衡的一个重要支点。因此，确定全国的粮食生产临界线时把握为国家粮食安全前提下的基本平衡，尚有4 880万t缺口要通过国际粮食市场贸易来调节。只有保持一定的耕地面积，中国的粮食生产才能在稳定总量的基础上向优质化方向发展。

（收稿日期：2003-12-05 北京 100081）

地区	单位	全国		东部		中部		西部
年份	年	2002	2010	2002	2010	2002	2010	2002	2010
人口数量	万人	128 453	135 600	53053	54 900	44975	48 800	29 490	31900
消费水平	公斤	383	390	392	396	389	390	368	379
消费总量	万吨	49 180	52 880	20800	21 720	17520	19 060	10 860	12100
耕地面积*	万公顷	13 004	12 500	3696	3 650	5612	5 600	3 696	3250
人均耕地	公顷	0.1012	0.0922	0.0697	0.0665	0.1249	0.1148	0.1253	0.1019
生产水平	公斤/公顷	4 399	4 800	4795	4 900	4424	4 900	3 855	4530
播种面积	万公顷	10 389	10 000	3202	3 100	4647	4 700	2 539	2160
生产临界线线	万吨	45 706	48 000	15356	15 190	20560	23 030	9 789	9780
余缺量	万吨	-3 916	-4 880	-4654	-6 530	2075	3 970	-1 337	-2320

地区	全国		东部		中部		西部
年份	2002	2010	2002	2010	2002	2010	2002	2010
总人口	128453