完善土地流转制度
促进农村稳定发展
中共响水县委农村工作部 赵凤昆
响水县根据中发[2001]18号文件精神，结合农村实际，在认真调查研究和广泛征求意见的基础上，对农户承包地使用权流转作出规定，进一步稳定完善家庭承包经营制度，促进了农村经济发展和社会稳定。
一、坚持流转原则，长期稳定家庭承包经营制度
1. 坚持集体土地所有权不变的原则。集体所有的土地依法属于村、组农民集体所有，除了依法征用外，农户承包地使用权流转不得随意改变集体土地所有权，不得将属于组织所有的土地收归村有或乡镇所有。
2. 坚持长期稳定家庭承包经营制度的原则。严格执行土地承包期再延长30年不变政策，做到承包面积、地块、合同、证书四到户，不准强行收回农户承包地、缩短承包期、提高承包费。
3. 坚持不改变承包土地农业用途的原则。农户承包地使用权流转，按原来农业承包合同经营，不得擅自将耕地转为非耕地，不得擅自在承包地上取土、建窑，不得随意打乱原有水系，不得随意建造永久性固定设施或破坏原有的农田水利设施。
4. 坚持农户自愿的原则。土地流转的主体是农户，农户对承包地有自主的使用权、收益权和流转权，必须坚持农户自愿、流转双方协商一致，村集体经济组织无权单方面解除农户土地承包合同，也不得采取少数服从多数的办法和采取行政手段强迫流转。不准强行收回农户承包地搞招标承包，不准将农户的承包地收回抵顶欠款，不准乡镇政府和村级组织出面强行租赁农户承包地再进行转租或反租倒包。
5. 坚持依法流转的原则。农户承包地使用权流转，不准下指标强制推行，不得逾越原来签订承包期。集体土地由集体经济组织以外的单位或者个人承包经营的，必须经村民会议或村民代表会议2/3以上成员同意。
6. 坚持有偿的原则。农户承包地使用权流转费、转让费和租赁费等，由农户与受让方或承租方协商确定，流转的收益归农户所有，任何组织和个人不得擅自截留或扣缴。
7. 坚持以市场为导向的原则。农户承包地使用权流转要有利于优化土地资源配置、提高土地产出效益和发展适度规模经营，有利于土地、劳力、资金的优化组合，便于耕作管理，避免流转地块水旱相包，防止产生邻里矛盾、土地抛荒、半抛荒。
二、采取多种形式，搞好农户承包地使用权流转
1. 转包。承包方将部分或全部承包地使用权转包给村内其他农户，承包方保留承包权。转包期内，原土地承包合同仍然有效，原承包方继续履行原订合同的义务。除原承包合同规定应交税费或承包金外，转包土地有关补偿费用由接转包双方商定。
2. 转让。承包方在承包期内将全部或部分承包地及其相应的权利义务以一定的方式或条件转移给新的承包者，集体与原承包方终止原订合同，与该承包地的转入方签订合同，原承包合同内容不改变，只变更承包方。转让承包地的有关补偿费用由原承包方和转入方共同商定。
3. 互换。农户在互利互惠、平等协商的基础上，将不同方位的零碎、插花地块置换到一块适宜的土地上进行流转。农户互换承包地块后，原承包合同规定的权利义务仍由原承包农户履行，经发包方同意也可随承包地使用权互换而转移。
4. 托管。承包方承包地委托农业服务组织或农户代为经营管理，托管双方签订协议，委托方向受托方支付一定的费用。托管期间原承包合同规定的权利义务可以由承包方履行，也可以在协议中明确由托管方履行。
5. 继承。承包方以个人名义承包的土地，如果承包人在承包期内死亡，该承包人的法定继承人可以继续承包，直至该承包合同期满。土地由继承人承包的，原承包人应变更为继续承包人。
6. 租赁。承包方将承包地使用权出租给农业服务组织、农业科研推广单位或个人经营的，由承租方向出租方支付租金。承包地使用权出租后，原承包合同一般仍由承包方履行，也可经村组同意，在租赁合同中明确由承租方履行。承包地租赁经营一般由农户自发进行。经承包农户同意，龙头企业、涉农企业可以“公司+农户”的产业化方式，租赁农户承包的荒滩、荒水、荒地的使用权，农户保留承包权。
7. 反租倒包。农户不愿再承包的抛荒地、生产条件差且承包农户无力改造的“三荒”地，经承包方同意，可集体租回，经改造开发后再发包给原承包户。未经承包农户同意，村组不得返租农户承包地，不得代替农户经营土地，不得经营土地租赁业务。
8. 入股。承包方将其土地使用权以折股的形式与其他经济组织或农户的生产要素相结合，在自愿互利的基础上组建股份合作企业，联合期限在剩余承包年限内由联合各方商定，收益按股分红。农户承包地使用权入股应取得股权证明，并到乡镇农业承包合同管理部门登记备案。土地使用权估价可以委托有资质的土地评估部门评估。承包地使用权入股期间，承包权仍属原承包者，承包合同仍由原承包方履行；入股经营期满后，承包地使用权仍归原承包者。
9. 抵钾。按照《担保法》的规定，承包方经集体同意，将承包的荒滩、荒水、荒地的使用权，向债权人提供债务担保。承包方到期未偿还债务的，债权人依法将抵押的承包地使用权拍卖，以其所得价款实现抵押权。农户承包集体的耕地、所有权有争议的土地和依法被查封、扣押、监管等集体土地不得抵押。土地使用权抵押期间，集体与承包方订立的承包合同继续履行。
10. 拍卖。经村民讨论同意，可将尚未承包到户的荒滩、荒水、荒地等资源，以竞标方式公开拍卖经营权，实行开发经营。
三、落实政策措施，鼓励农户承包地使用权流转
（一）加快农村二、三产业发展，鼓励农村劳动力向非农产业转移
采取技能培训、提供信息、牵线搭桥、引导服务等多种措施输出农村劳动力，放手发展农村第二、三次产业和个体私营经济，转移农业劳动力。鼓励农村劳动力进城务工经商办企业。对全家自愿放弃所有承包地从事非农产业的可以就地农转非。对于全家不再承包地、落户小城镇务工经商办企业的可以办理农转非户口，其子女入学、工商营业登记、建房购房等与城镇居民一视同仁。对全家外出委托集体代其转包承包地使用权的，转包费返还给原承包户。
（二）稳步推进土地适度规模经营
承包耕地从事粮棉油生产的规模经营大户，有关部门优先提供技术指导服务。承包大户从事种养业需搭建临时简易生产、生活用房的，有关部门从简办理审批手续，流转合同期满立即拆除。对利用流转土地兴办农业龙头企业，工商、税务等部门应给予其注册登记、办理证照的方便，只收工本费。利用流入土地发展种养业的承包大户和个体私营企业主，生产经营中缺少资金的可以联户担保申请贷款，信用社应予以支持。
（三）提供农户承包地流转配套服务
乡村对流转的土地进行登记、建档。外出农户较多、流转土地比较分散不便耕种的，集体出面与承包户协商，将零散流转承包地调整合并。农户自愿放弃承包地无人接包的，集体可以接收并实行公开发包。土地流转比较频繁、涉及农户较多的地方，可建立土地流转服务组织，促进承包地使用权流转。
（四）落实优惠政策，鼓励农户承包地使用权流转
流转耕地零星生产农业特产品的，只收农业税，不收农业特产税。开发荒滩、荒地、荒水进行农业结构调整的，经批准从有收入之年起，免征1～3年农业税或农业特产税，到期后仍有困难的，经审批继续给予减免照顾。原承包方对流转土地投资较多、后续效益较大的，经有关部门评估和双方协商，接包方可给予一定的经济补偿。原承包方经批准在流转土地上建造的小型农田水利等生产设施，可以转让给接包方，也可以折价给集体，作为对接包方的投资，收取一定的租金。
四、加强对农户承包地使用权流转的领导和管理工作
首先，规范农户承包地使用权流转程序；其次，完善农户承包地使用权流转手续；第三，乡村建立农户承包地使用权流转档案。
（收稿日期：２００２－０４－２９ ２２４６００）