订单农业发展取得明显进展

农业部种植业管理司 左孟孝 龙 熹

摘 要 分析了订单农业的发展状况，并从7个方面着重论述了发展订单农业的主要作用。提出了订单农业发展中存在的主要问题和困难，最后明确指出加快订单农业发展的对策措施。

关键词 订单农业 发展 龙头企业 市场

　　一、订单农业发展状况

　　订单农业，又称合同农业或契约农业，它是指在农业生产之前,农民与企业或中介组织签订具有法律效力的产销合同，由此来确定双方相应的权利与义务关系，农民根据合同组织生产，企业或中介组织按合同收购农民生产的产品的农业经营形式。近几年，随着我国农业发展进入新阶段，农业市场化进程加快，农业结构调整不断推进，订单农业开始起步，并呈快速发展态势。

　　（一）订单农业发展速度快

　　初步统计，2000年全国各种类型的订单农业面积达1 346.7万hm²，比1999年增加566.7万hm²，增加幅度达72.6%。吉林省2001年全省订单农业计划面积120万hm²，实际落实面积190.7万hm²，比2000年增加1倍多。黑龙江省2000年订单农业面积达273.3万hm²，比1999年增长75.7%，2001年进一步扩大到373.3多万hm²，成为全国农业订单面积最大的省份。安徽省到2001年5月份，已落实各类订单生产面积110.7万hm²左右，预计全年可落实各类订单面积120万hm²左右。山东、湖北、湖南、新疆等省区订单农业面积均超过66.7万hm²。

　　（二）订单农业规模大

　　2000年吉林省超过1.3万hm²的“订单”有13个，比1999年增加11个。2001年吉林省订单农业规模进一步扩大，订单面积超过6.7万hm²的有3个，仅德大公司、吉粮集团、吉林国际合作公司这三家企业与农民签订的订单面积，就占吉林省粮食作物面积的1/5。河南省通过订单农业，大力发展优质专用小麦生产，实行农商联手，开拓市场，优质优价，2001年全省有60万hm²优质小麦实现了订单生产，比2000年增加2倍，订单率达到60%。

　　（三）订单农业范围广

　　目前各地订单农业的品种已由特种农产品、油料、经济作物扩展到玉米、大豆、水稻、小麦等大宗农产品，由种植业延伸到养殖业、加工业。订单农业区域范围也从东部向西部扩展，许多地方已经走出了县、市，正逐步向省外发展，并把订单签到国外。其中海南省连续3年举办了“全国冬季农产品交易会”，与全国27个省（区、市）及香港、台湾地区签订了大量的订单。

　　（四）订单农业形式多样

　　从各地反映情况看，订单农业主要有以下几种形式：一是农户+龙头企业，主要依托龙头企业或引入外资，由公司牵头，与农户签订产销合同。二是农户+中介组织或经纪人，主要依托中介组织发展订单农业。三是农户+专业批发市场，主要依托专业批发市场发展订单农业。四是农户+科研单位，主要依托科研技术服务部门签订农作物制种合同，发展订单农业。五是农技部门+企业或客商，农技部门通过返租倒包耕地，组织生产订单农产品。

　　二、发展订单农业的主要作用

　　订单农业的本质特征，就是把市场需求通过“订单”反映出来，再以“订单”的形式引导农民按需生产，实现产销有机结合。订单农业作为一种市场导向型的生产经营模式，对于深化农村经营体制改革，推进农业结构调整，促进农业产业化发展，增加农民收入，有着重要的积极作用。

　　第一，通过订单农业，促进了农业市场化程度的提高。订单农业使千家万户的小生产与千变万化的大市场有效地对接起来。农民从拿到“订单”开始，其生产活动就不再仅仅是生产行为，而是市场行为。找“订单”的过程，就是闯市场的过程；签“订单”的时候，就是占领市场的开始；哪种产品签单多，就表明它占有的市场份额大。“订单”已成为市场化的有效实现形式，它使市场这只“看不见的手”变得摸得着、感觉得到。例如，海南省近年来通过发展订单农业，绝大部分农产品没有出现“卖难”现象，2000年外销的冬季瓜果、热带水果、水产品，分别占到了当年全省生产总量的65.8%、64.8%和50.8%。

　　第二，通过订单农业，促进了农业结构的调整。农业订单可以将市场多层次、多样化的需求表现为对农产品数量、质量、品种、规格等的具体要求，为农业结构调整提供市场信号和导向。农民按照订单的要求来安排农产品生产，可以避免生产的盲目性，使生产结构更适应市场需求结构，有效缓解农产品供需的结构性矛盾，带动农业结构的调整和优化，发挥比较优势，合理配置农业资源。吉林省2000年按市场需求调整农业结构，增加了大豆种植，减少了普通玉米面积，同时，经济作物和瓜果蔬菜面积都比1999年增加2成以上，优质小麦、水稻、玉米面积明显增加，粮食生产结构得到优化。

　　第三，通过订单农业，促进了农民收入的增加。订单农业的一个重要特点就是把农民产后的销售活动移置到了产前，农民作为卖方事先与客户按照平等互利、自愿协商的原则，就农产品交易的数量、质量、规格和价格等事宜形成具有法律效力的合同。这样，有效地化解了农产品价格波动带来的市场风险，使农民生产的产品有了比较稳定的销售渠道，并能够按合同价格卖出去，获得较好收益，确保农民收入的增加。例如，河南濮阳县2000年种植的2万hm²优质小麦全部实行了“订单”收购，仅硕源面粉集团公司就与农民签订了1万hm²的优质小麦收购合同，价格比普通小麦高15%～20%，仅此一项全县农民可增收近4 000万元。

　　第四，通过订单农业，促进了农业产业化的发展。订单农业能够把分散的农户同农产品加工龙头、营销企业有机地结合起来，形成风险共担、利益共享的经济共同体。有了订单这个纽带，可以协调农户与龙头企业的利益关系，约束双方的经营行为，使农业产业化经营有了稳固基础。黑龙江省把农业产业化经营作为发展订单农业的一个重要手段，切实加强领导，大力组织推进，农业产业化经营出现了强劲发展的良好态势。目前，全省龙头企业已发展到703个，同比增长6%，实现销售收入259亿元，同比增长6%。

　　第五，通过订单农业，促进了农民综合素质的提高。通过寻找“订单”闯市场，增强了广大农民抢抓机遇、开拓进取、参与竞争的意识；在按“订单”组织生产的过程中，又可以提高农民的科技水平、创新能力，充分调动了农民在发展订单农业的过程中学科技、用科技的积极性；在履行合同过程中，逐步培养了农民的法律观念和负责精神。如果说在新阶段提高农民整体素质是加快农村经济发展的重要课题的话，那么，发展订单农业就是解决这一问题的重要手段。

　　第六，通过订单农业，促进了政府职能的转变。发展订单农业，可以使各级政府和农业部门把精力更多地转到流通环节，用更多的时间去了解企业和市场的需求，据此引导生产。在经济活动中，政府对双方也可以实施有效的监督，依法对经济活动进行规范。通过发展订单农业，可以使农村广大干部的思维方式、工作方法发生深刻变化，由单纯抓生产向生产、市场一起抓转变；由注意具体经济活动向思考宏观性、前瞻性问题延伸；由简单的技术指导向全方位的信息服务、销售服务等综合服务拓展；由直接参与经济活动向组织引导培养中介组织、经纪人方向倾斜，从而更好地把握指导农村经济工作的主动权。实现农村经济的跨越式发展，也要求各级政府及有关部门抓住机遇，主动出击，加强服务，及时跟进。

　　第七，通过订单农业，促进了粮食流通体制的改革。粮食企业实行订单农业，无疑有利于企业突破计划经济运行模式，实现顺价销售、减少经营亏损、提高市场竞争能力。目前一些粮食主产区与销区签订数量较大的粮食购销合同（一般是粮食产销区国有粮食企业之间签订粮食购销合同，产区粮食企业再向农户签订粮食产销合同），如浙江省2000年同黑龙江省签订了80多亿kg的大米、玉米订单，除自用外，还销往其他地区，取得了良好的经济效益。通过订单农业，使粮食产销逐步建立稳定的购销关系，促进了粮食流通体制的改革。

　　三、订单农业发展中存在的主要问题和困难

　　（一）订单合同不够规范，违约现象时有发生

　　目前在订单生产中，一些企业和农民履约意识、质量标准意识淡薄，订单的约束力不强，对违约的处罚也没有明确的规定。一些农民在农产品收获后，看到市场价格高于合同价格，便不顾当初约定，自行销售，使得企业“竹篮打水一场空”，放弃了与农民的合作。而有的企业也利用了农民的弱点，收购时以种种理由压价收购，致使农民吃“哑巴”亏。

　　（二）订单缺乏必要的监督保障机制

　　一些地方不从当地实际出发，什么订单都接，结果有的订单的产品根本不适宜本地生产或者即使生产收益也不大，导致农民盲目种植，遭致不应有的损失；个别企业或个人在与农民签订合同时，故意钻农民缺乏法律知识的空子，在合同条款文字上做文章，欺骗愚弄农民，侵占农民利益。少数企业或中介组织甚至以订单农业为名，高价兜售种子，损害农民利益。

　　（三）企业带动力不强，中介组织发育迟缓

　　总体来看，目前各地农产品流通中介服务组织发展迅猛，但存在着地区间发展不平衡、组织化程度不高、经营行为不规范、参与流通方式和手段较为落后等问题，亟待进一步规范发展。同时，一些地区农业产业化程度低，龙头企业规模小，牵动力不强，中介组织或经纪人队伍还不够壮大，这些都制约了订单农业的发展。

　　（四）部分地方政府职能错位

　　在发展订单农业中，一些地方政府职能发生了错位，他们不是进行广泛宣传、大力发动，而是直接充当“运动员”。许多合同都是县、乡政府与农产品加工、运销企业直接签订的，合同签订之后，再层层分解，落实到每一个农户。显然，这是与市场经济原则相违背的。按照《合同法》、《担保法》，政府不具备法人和担保资格，政府与企业所签订的农产品收购与加工合同是没有法律效力、不受法律保护的。有些地方领导为了出政绩，在没有认真考察的情况下，就草率接回订单，然后下命令强迫农民完成订单任务。如果市场行情看好，合同还可以兑现，可一旦市场出现波动，收购方就会把风险全部转嫁给农民。

　　四、加快订单农业发展的对策措施

　　《中华人民共和国国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》提出，要鼓励采取“公司加农户”、“订单农业”等多种形式，大力推进农业产业化经营。根据各地发展订单农业取得的经验，针对当前存在的问题和面临的困难，提出以下对策措施。

　　（一）充分发挥政府的组织引导作用

　　政府在发展订单农业中不能直接充当“运动员”，并不是说政府就无所作为。恰恰相反，政府要在其中发挥重要作用，尤其要搞好规范、引导、服务和监督工作。政府部门要服务订单农业，而不主导订单农业，要做订单农业的中介，而不做订单农业的主体，要运用政策法规规范订单农业健康发展。各级政府部门应通过政策扶持、典型示范、组织协调、提供服务、加强管理等办法，引导和支持订单农业发展，并以此促进农产品流通体制市场取向的改革，引导和带动农户进入市场，逐步提高我国农业的市场化程度。

　　（二）规范农业订单合同管理

　　目前一些企业、农户契约、法律意识较弱，合同不兑现的情况比较普遍，直接影响到订单农业的健康发展。因此，应积极采取有效措施来强化合同管理，确保订单双方利益的实现。要建立健全有利于订单农业发展的操作性强的法律法规，解决法律滞后问题，从而使订单农业走上法制化的道路，尤其要加强对企业和农民进行法规政策的宣传教育工作，帮助他们提高依法经营的观念和意识，尤其应掌握有关《合同法》的主要内容。同时，要消除地方保护主义，积极配合工商和司法部门加大保护订单农业的执法力度，严格执法，维护农业合同的严肃性。农业合同一经签订，就产生了法律效力，对双方都有很强的约束力。如果农户或企业在自身利益驱动下，没有不可抗拒的自然原因而违背合同，不履行合同规定的义务，执法部门就应该严格执法，维护受害方的合法权益，确保订单农业规范、有序发展。

　　（三）积极培育中介组织和经纪人队伍

　　要积极采取措施发展壮大中介组织和农民经纪人队伍，组织、吸引、鼓励更多的农民进入流通领域。一方面制订优惠政策，引导他们增加投入，扩大规模，提高水平，培育发展农民自己的流通中介组织和购销服务体系，在有条件的地方，成立农民经纪人协会，并根据资源优势和产业特点，成立专业协会，提高农民市场的组织化程度，增强抵御和化解市场风险的能力，担当起发展订单农业的主力军，保证农产品货畅其流。另一方面注重提高农民经纪人的素质，适时进行培训，提高营销水平，增强文明经商、合法经营的意识。

　　（四）加快市场信息和质量标准体系建设

　　订单农业是市场经济的产物，它的发展壮大与市场体系的完善是息息相关的。要按照大流通的思路，打破画地为牢的地方保护格局，清除市场障碍，疏通流通渠道，把地方市场与全省、全国乃至国际市场联接起来，建立统一有序、运转灵活的流通体系。要进一步加快农业信息体系建设，逐步形成现代化的信息收集、加工、传播体系，不断拓宽信息渠道，加强预测分析，扩大覆盖范围，使农民和生产企业及时了解政策、市场、价格、品种、技术等信息，引导他们按照产业政策和市场需求调整种植业结构，发展订单农业。同时，要加强农产品质量标准和监测体系建设，逐步建立起一套既符合中国国情又能与国际接轨的农业标准体系，以推动订单农业的健康发展。

　　（五）制定优惠扶持政策

　　鉴于目前订单农业刚起步，建议由国务院综合部门牵头，组织有关部委，抓紧研究制订有关订单农业发展的指导意见和实施办法，为其规范化发展提供依据。建立订单农业发展资金，加大对龙头企业的扶持力度，尤其要保障龙头企业的收购贷款。各级工商、税务、金融、科技、技术监督等部门要充分发挥各自职能，并密切配合，为订单农业发展营造良好环境。

（收稿日期：２００１－０８－２４ 作者为副处长 北京 １０００２６）